民诉法修改紧锣密鼓

作者：中国应用法学研究所 罗纪炎 文章来源：人民法院报

1991年正式颁行的民事诉讼法在2007年进行部分修改后再次提上修改的议事日程，2011年10月第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议进行了第一次审议。这是该法实施20年后的一次重大修改。这对于新时期完善民事诉讼制度，形成中国特色的矛盾纠纷解决机制具有重要意义。特别是中国特色社会主义法律体系在2011年形成后抓紧进行民事诉讼法等有关法律的完善更是具有特殊的意义。民事诉讼法修改涉及的内容十分丰富，是一个庞大的工程，问题繁多而复杂，需要从实践出发花费大力气加强调查研究，围绕急需解决的问题加强论证，力争使解决问题的方案符合我国经济社会发展的实际状况，符合审判工作实际，真正满足人民群众对司法的需求和期待，真正促进和谐社会的建设，实现社会公平正义。

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这次民事诉讼法修改的总体考虑

任何法律的制定和修改无不打上时代的烙印。这次民事诉讼法修改处在切实贯彻科学发展观，全面建设小康社会的历史时期，经济社会迅猛发展，法治建设不断进步，公民法律意识增强，大量的社会矛盾纠纷通过诉讼的方式进入法院，人民法院面临巨大的压力和挑战。同时，人民群众对司法的需求不断增加，对司法公正和效率的期待也越来越高。民事诉讼法作为保护公民、法人合法权益的重要基本法律，在满足人民群众对司法的期待，方便当事人诉讼，合理分配司法资源，确保司法公正与效率，化解社会矛盾纠纷方面发挥着极为重要的作用。

笔者认为，民事诉讼法修改在指导思想和目标上，应当以中国特色社会主义理论体系为指导，坚持社会主义法治理念，应当适应新时期经济社会形势发展变化的要求，特别是适应中国特色社会主义法律体系形成后法律实施的新要求，从中国国情出发，借鉴国内外有益经验，通过设置科学完备合理的诉讼程序，建立公正、高效、权威的中国特色社会主义民事诉讼制度，更好更快地解决民事纠纷，维护当事人合法权益，实现案结事了，促进社会和谐，实现社会公正。既要立足于解决人民群众在民事诉讼中迫切需要解决的问题，例如一些地方一定程度存在的立案难、取证难、申诉难、执行难等问题，还要解决人民法院在民事审判中遇到的突出问题，例如诉讼诚信原则、诉讼与非诉讼衔接、调解司法确认、调解定位、小额诉讼、证据、送达、审前程序、二审开庭、再审完善、检察监督、案外人救济等问题。

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证据制度的完善

证据制度是民事诉讼制度的核心。它对于人民法院查清事实，对于当事人实现自己的主张意义重大。现行民事诉讼法对证据的规定比较简单，实践中存在不少问题。多年来，人民法院在证据制度完善方面进行了大量实践，积累了宝贵的经验，一些成功的做法应当吸收到立法中。

首先，应当对举证责任及其后果予以明确规定。当事人对自己提出的诉讼请求所依据的要件事实或者反驳对方的诉讼请求所依据的要件事实有责任提供证据加以证明。要件事实经证明不存在或者是否存在真伪不明的，由对该要件事实负有举证责任的当事人承担不利的法律后果。

其次，为解决当事人随时提交证据或者滥用诉权进行证据突袭，造成庭审效率低下问题，建议对举证时限也应当加以规定。目前草案规定：当事人对自己提出的主张应当及时提供证据。未及时提供证据的，人民法院应当责令其说明理由。理由不成立的，人民法院根据不同情况予以训诫、罚款、赔偿拖延诉讼造成的损失、不予采纳该证据。

第三，完善书证有关规定。特别是书证在对方当事人或者案外人控制之下的，当事人书面申请人民法院命令文书持有人提出书证。这对解决举证难很有意义。

第四，完善鉴定和专家辅助人制度。在诉讼过程中，对于必须借助专门的科学、知识、技术或者技能才能作出正确判断的专门性问题，人民法院可以根据当事人的申请，委托具有相应科学、知识、技术或者技能的机构或者人员进行鉴定。涉及国家利益、社会公共利益或者身份关系的事项的，人民法院可以依职权委托相应的机构或者人员进行鉴定。当事人申请鉴定经人民法院同意后,由双方当事人协商确定有鉴定资格的鉴定机构、鉴定人员,协商不成的,由人民法院指定。鉴定结论应当由双方当事人进行质证。人民法院应当通知鉴定人到庭接受当事人的质询。鉴定人因特殊原因无法出庭的，经人民法院准许，可以书面答复当事人的质询。

当事人可以向人民法院申请由一至两名具有专门知识的人员出庭就案件的专门性问题进行说明。审判人员和当事人可以对出

庭的具有专门知识的人员进行询问。经人民法院准许，可以由当事人各自申请的具有专门知识的人员就案件中的有关问题进行对质。具有专门知识的人员可以对鉴定人进行询问。

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诉讼与非诉讼衔接机制的完善

加强诉讼与非诉讼衔接机制建设是新时期解决人民内部矛盾的必然要求和选择，大量社会矛盾纠纷都进入诉讼程序，全部通过具有很强专业性要求的司法程序解决并不一定是最佳的选择，事实上过分依赖司法途径解决已经使司法机构不堪重负，反而影响了司法功能作用充分发挥。我国在相当长时期存在的城乡差别、东西部差距和历史传统文化的影响，决定了社会矛盾纠纷的解决方式应当有多种选择，而不是只有诉讼一种方式，应当充分发挥各种调解、仲裁等其他解决纠纷方式的作用。

为充分发挥“大调解”的作用，坚持“调解优先”，实现多种方式解决纠纷，有必要规定一些适合调解的案件必须经过诉前调解程序后才能到人民法院起诉。根据各地法院的丰富实践和积累的成功经验，还有必要增加委托调解的规定：人民法院在案件受理后，可以委托有关单位或者个人对案件进行调解，达成调解协议后，人民法院依法予以确认或者制作调解书。

2010年制定的人民调解法对司法确认作了专门规定。如何在程序法上体现诉外调解的司法确认，有必要在民事诉讼法中增加“司法确认程序”，以解决司法确认与民诉法的衔接问题。从长远发展考虑，司法确认可不限于人民调解。只要具有调解职能的国家机关、社会团体、其他组织以及人民法院建立的调解员名册中的调解员经调解达成的民事调解协议，双方当事人认为有必要的，都可以在调解协议生效后一定时间内共同向人民法院申请司法确认。

为规范司法确认，有必要规定不予确认的情形，实际上也可以作为审查的标准。调解协议具有下列情形之一的，人民法院不予确认：（一）违反法律、行政法规强制性规定的；（二）侵害国家利益、社会公共利益的；（三）侵害案外人合法权益的；（四）损害社会公序良俗的；（五）内容不明确，无法确认的；（六）其他不予确认的情形。

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增设小额诉讼程序

小额诉讼程序是这次民事诉讼法修改中多数意见主张设立的程序。正如纠纷解决提倡诉讼与非诉讼相结合，诉讼方式也应当是多元的，实现小额案件快速审，简易案件简单审，复杂案件重点审的诉讼格局。因此，除简易程序和普通程序外，有必要增加规定小额诉讼程序，以快速解决法律关系简单，事实清楚，争议标的金额较小的金钱给付案件，减轻当事人诉累和二审法院审判压力。为提高审判效率，小额诉讼应当实行一审终审。考虑到我国各地经济发展水平差异，小额诉讼的具体金额及标准由最高人民法院规定为宜，目前草案统一规定为人民币5000元以下与法院正在试点的数额有较大差距。

小额诉讼虽然强调简便快速，但也应当有最基本的程序保障。基层人民法院及其派出法庭受理小额诉讼案件后，应当以书面方式将小额诉讼的适用条件、审判组织、审理方式、审理期限、裁判方式、诉讼费用收取标准、当事人的异议申请权利等相关程序性内容，告知当事人。小额诉讼案件，由审判员一人独任审理，并根据案件需要为当事人指定答辩期、举证期。人民法院对小额诉讼案件可以径行调解。调解不成的，及时裁判。小额诉讼案件，应当在立案之日起一个月内审结。在一个月内未能审结的，应当转入简易程序继续审理。小额诉讼案件开庭审理的，应当当庭宣判。当事人变更诉讼请求，追加当事人或者提出反诉的，除当事人双方同意继续适用小额诉讼并经人民法院准许外，不得适用小额诉讼程序。

由于小额诉讼实行一审终审，对于可能出现错误的情形，应当设立救济程序。考虑小额诉讼程序的特点，不宜通过再审程序来纠错，可设立异议审查制度。当事人认为人民法院适用小额诉讼作出的判决有错误，可以向原审人民法院提出异议申请。人民法院应当指定其他审判员（或者另行组成合议庭）对异议申请进行审查。经审查异议不成立的，人民法院应当裁定驳回异议。经审查异议成立的，人民法院应当裁定撤销原判，并适用普通程序对案件进行审理。

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增设公益诉讼制度

随着我国经济社会的快速发展，环境污染、消费者权益保护和国有资产流失等涉及国家利益、社会公共利益的问题日益突出，在民事诉讼法中规定公益诉讼，是我国经济社会发展的迫切需要。鉴于公益诉讼涉及的法律问题相当复杂，建议在民事诉讼法修改中先就确立公益诉讼制度增加一条原则性规定：对污染环境、破坏资源、侵害国有资产、侵害不特定消费者群体利益等侵害公共利益的行为，相关行政机关、人民检察院，可以提起诉讼，请求侵害者依法承担民事责任。社会团体、其他法人和公民书面申请相关行政机关或者人民检察院起诉，相关行政机关、人民检察院在规定时间内不起诉的，申请人可以自行起诉。这样规定主要是为了解决公益诉讼的范围和主体问题，先搭建起公益诉讼制度的平台，在实践中不断摸索，逐步完善。目前草案规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。在审议中，许多常委认为过于原则，没有操作性。笔者认为可以通过司法解释来解决操作性问题。

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审判监督程序的修改

2007年民事诉讼法审判监督程序关于再审上提一级的修改，对于解决当事人申请再审难的问题起到了一定作用，但同时带来上级法院再审任务繁重，涉诉上访严重，不利于把矛盾解决在基层，影响上级法院发挥审判指导作用的问题。根据2007年民事诉讼法审判监督程序修改后实施的具体情况，为进一步完善审判监督程序，有必要对审判监督程序部分进行部分修改。

从有利于矛盾纠纷解决在基层考虑，再审可以考虑主要还在原审法院，规定只有经过原审法院审判委员会讨论决定的案件才能向上一级法院申请再审。如果考虑法律修改的稳定性、严肃性，不能恢复到由原审法院再审，在继续坚持再审上提一级的原则下，建议部分案件可以向原审人民法院申请再审，例如当事人对调解书和一审未上诉发生法律效力的判决、裁定申请再审的；案外人对已经发生法律效力的判决、裁定或者调解书确定的执行标的物主张权利，且无法提起新的诉讼解决争议的，可以向作出原生效判决、裁定或者调解书的人民法院申请再审。上一级人民法院受理再审申请后认为应由原审人民法院作出释明并引导当事人和解的，可以指令原审人民法院进行审查。原审人民法院经审查拟裁定驳回再审申请的，应报上一级人民法院批准。最高人民法院、高级人民法院裁定再审的案件，属于适用法律错误的，应由本院再审，属于事实错误或者程序违法的，可以交由与原审人民法院同级的其他人民法院再审，也可以交原审人民法院再审。为了保护当事人合法权益，裁定再审的，可以在当事人提供担保后一并裁定中止原判决的执行，也可以根据案件具体情况部分中止原判决的执行。

为解决当事人既向法院申请再审，又向人民检察院申请抗诉，出现重复审查、浪费司法资源的问题，建议规定：“当事人对已经发生法律效力的民事判决、裁定不服的，应当先行申请再审。人民法院裁定驳回再审申请后，当事人可以向人民检察院申请抗诉。

实践样本

海南

开展环境公益诉讼试点

2011年，海南省高级人民法院与省财政厅联合印发了《海南省省级环境公益诉讼资金管理暂行办法》，解决了相关当事人提起环境公益诉讼费用的预交和负担问题。

省级环境公益诉讼资金是指依照海南高院《关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》的规定，对国家机关、其他法人组织及公民提起环境公益诉讼涉及的诉讼费用进行补助的专项资金，包括案件受理费、申请费、调查取证费、鉴定费、勘验费、评估费以及其他诉讼产生的费用。公民法人和其他组织为自身利益提起的环境民事诉讼，交纳诉讼费用确有困难的，可以依照国务院公布的《诉讼费用交纳办法》，申请缓交、减交或者免交等司法援助。

海南高院此前已印发了《关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》，对环境公益诉讼的起诉主体、试点案件的范围、立案的条件等作出了规定，解决了开展环境公益诉讼制度试点的难题。

(详见本报2011年9月14日一版)

天山

小额速裁平均办案周期约17天

新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区人民法院把解决民生问题作为便民司法的着力点，深入探索、逐步完善小额速裁机制，2011年5月下旬成立并开展速裁的“小额速裁审判中心”，到2012年3月已审结案件713件，结案率达98.7%，其中调解撤诉508件，调撤率达71.2%。

天山法院“小额速裁审判中心”由3名审判员、5名书记员组成，主要审理标的额在3万元以下的借贷、买卖、租赁等涉及民生案件。这些案件法律关系单一、权利义务关系明确，运用速裁方法审理，能够迅速平抑矛盾纠纷。速裁使办案有效提速，平均办案周期仅在17天左右，最快的用了18分钟结案，及时把纠纷解决在萌芽状态，化解在了最基层。

（详见本报2012年3月7日一版）

社会评议

■ 中国人民大学法学院教授汤维建：

证据是证明案件事实的依据，是诉讼的核心问题。因此完善当事人举证制度至关重要。

■ 中国人民大学法学院教授范愉：

先行调解如果得到立法确认，甚至可以考虑以此整合现有的立案调解和小额诉讼程序，由法官进行指导或参与调解，在调解不成时由法官作出裁判，形成调解与快速裁决的整合。

■ 中国人民大学法学院教授肖建国：

此次修改备受社会关注的是公益诉讼、小额诉讼、行为保全、再审程序等。本次修法确立了完全有别于简易程序的另一种民事诉讼程序类型——小额诉讼程序,并且立法者还赋予其独特的制度功能,开启了我国小额诉讼制度的新纪元。

■ 全国律师协会民事业务委员会主任朱树英：

这个“修”至少应是中修,因为小修不足以解决很多问题；而大修要重新再来,也没有必要,原来很多规定还是管用的。已公布的修正案草案有很多亮点,如公益诉讼、小额诉讼一审终审、裁判文书公开、行为保全等规定都是进步之处。但令人遗憾的是,有些在民事诉讼活动中亟待解决的问题在这次修改中并没有涉及,比如说民事案件的立案难和“不予立案”的问题。

■ 河南大学法学院副教授郝振江：

民事诉讼法修改是一项系统工程。时下，借助于民事诉讼法修改，确立非讼程序的自足性、独立性、开放性应是迈向程序分化的第一步。