作者：郎子君 郎魁元

我国行政诉讼法通过列举和概括相结合的方式对行政诉讼受案范围加以规定。从这些规定来看，行政诉讼受案范围仅限于外部的、具体的、涉及人身权和财产权的行政行为，在范围的不同程度限制了司法审查的力度，不能有效保护相对人的合法权益。笔者认为，拓宽行政诉讼受案范围非常必要，建议将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围，扩大受保护的权利范围，采用概括式规定行政诉讼受案范围。

一、解析我国行政诉讼法受案范围

1．行政诉讼法的规定。行政诉讼法中第2、11、12条，是关于受案范围的规定。这四条规定形成了概括式和列举式相结合的行政诉讼受案体系。一是概括式，即对法院受理行政案件的范围作出原则的统一的规定。例如，《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”；第11条第1款第8项规定公民“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”，可以提起诉讼。该条第2款规定“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”这些规定都是采用概括的方式规定了行政诉讼的范围。二是列举式，即对法院应该受理和不能受理的案件从行为的角度加以列举。例如，《行政诉讼法》第11条第1款前7项列举了法院应当受理的行政行为引发的争议，第12条列举了法院不能受理的4类事项。

《行政诉讼法》界定行政诉讼范围的标准有两项：一是具体行政行为标准；二是人身财产权标准。首先，人民法院只受理对具体行政行为提起的诉讼，对具体行政行为以外的其他行为即抽象行政行为提起诉讼，法院不予受理。其次，人民法院只受理对侵犯公民、法人或者其他组织的人身权和财产权行政行为不服提起的诉讼，除非法律法规另有规定，人民法院一般不受理对人身权和财产权以外的其他权益造成侵犯的行政争议。

2．现行司法解释的补救规定。 为了补救《行政诉讼法》对行政诉讼受案范围规定的不足，最高人民法院于2000年3月公布了《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》。《司法解释》采用了概括加排除列举的方式规定行政诉讼的受案范围，即明确列举不属于行政诉讼受案范围的事项，对于其他行政争议，只要未在排除事项之列，原则上均允许相对人提起行政诉讼。如《司法解释》第1条第1款采用了概括方式规定受案范围，该款规定：公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。第2款则采用了列举方式规定法院不予受理的案件，包括6类不可诉的行为，即（1）《行政诉讼法》第12条规定的行为。（2）公安、国家安全等机关依照《刑事诉讼法》明确授权实施的行为。（3）调解行为以及法律规定的仲裁行为。（4）不具有强制力的行政指导行为。（5）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。（6）对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

二、行政诉讼受案范围中存在完善的主要问题

1、关于行政诉讼受案范围的规定方式问题。

我国《行政诉讼法》确定受案范围的方式采取的是列举式和概括式相结合的方式。如《行政诉讼法》第十一条第一款（一）至（七）项采用肯定的列举方式规定了人民法院受理的七类案件，第八项作了其他侵犯财产权人身权的概括式规定，第二款作了其他法律、法规规定可以提起行政诉讼的概括式规定。第十二条则采用否定列举的方式列举了四种不属于行政诉讼受案范围的情形。从审判实践看,使用列举式不可能把所有的可诉性具体行政行为都列举出来。现实生活中的行政争议是纷繁复杂、无法穷尽的，就像法律规定了“不依法发放抚恤金”案件属于受案范围，但不依法发放社会保险金和最低生活保障费的案件能否起诉呢？法律规定对于拒绝颁发许可证、执照的行为可以起诉，但拒绝注册登记或者发放毕业证、学位证的行为能否被诉呢？很显然，列举规定的方法是不科学的，也容易导致司法受案标准混乱，给公民、法人或者其他组织提起诉讼，法院受理案件带来不必要的麻烦。由于现代社会行政权力的扩张，行政权力的触角触及社会生活的方方面面，采用肯定的列举方式规定行政诉讼的受案范围，不可能穷尽行政行为的所有类型，难免挂一漏万。很明显，采用这种不完全的概括和有限的列举方式必然要留下一片权利救济的空白，部分行政行为因未被列举，而被法院拒之门外，反而成为公民、法人或其他组织主张诉权的障碍。

2、关于行政诉讼范围的界定标准问题。

《行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。显然，从该条规定看，人民法院只受理对具体行政行为提起的诉讼，对具体行政行为以外的其他行为即所谓抽象行政行为提起诉讼，法院不予受理。行政诉讼法第十二条（二）项将所谓的“抽象行政行为”排除在人民法院受理行政案件的范围之外。根据行政法学理论界的观点，所谓具体行政行为和抽象行政行为是根据行政行为针对的对象是否特定、是否能够反复适用、是否对相对人产生直接法律后果等标准对行政行为所作的划分。其实，从理论上分析，行政诉讼法对行政行为作具体与抽象之分缺乏应有的科学性构建和合理性，因为任何行政行为（包括被视为抽象行政行为的行政立法行为）都有自己特定的实施对象，所不同的只是对象范围的大小、数量的多寡而已。因此可以说，任何行政行为既是抽象的，又是具体的，不能对其作“抽象”和“具体”之分。具体行政行为与抽象行政行为作为对行政行为的一种学理划分，二者都同时具备行政行为的一般特征。如果说违法的具体行政行为对相对人的合法权益产生了侵害，抽象行政行为违法则使公民或其他组织合法权益处于一种危险状态，部分违法抽象行政行为也可能直接侵害公民或其他组织合法权益（如课以义务的规范性文件）。同时，由于抽象行政行为往往作为具体行政行为的依据，具有反复适用的特征，一旦违法，危害性较之具体行政行为更大。从权利保障之立法目的看，救济缺失。具体行政行为标准的适用造成抽象行政行为侵害公民或其他组织合法权益无司法救济的状态，不利于保障公民权利。

3、关于财产权、人身权标准问题。

《行政诉讼法》第十一条第二款第（八）项规定认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的属于人民法院行政诉讼受案范围。由此可见，人民法院只受理对侵犯公民、法人或者其他组织的人身权和财产权行政行为不服提起的诉讼，除非法律法规另有规定，人民法院一般不受理对人身权和财产权以外的其他权益造成侵犯的行政争议。很显然，以人身权和财产权作为受案范围的确定标准，会不当地限制行政诉讼案件的范围和种类。因为人身权和财产权是民法的概念，也是民事权利的最主要表现形式。但是，行政诉讼法应当保护的是公民、法人或者其他组织在行政活动中受到不利影响的所有合法权益，既包括宪法权利，也包括民事法律和行政法律赋予或者保护的权利。可以具体为人身权、财产权，也可以是政治权利、劳动权利、文化教育权利等。财产权、人身权标准不能涵盖公民或其他组织合法权益的全部内容。实际上，各地法院在审判实践中，所受理案件均在不同程度上突破了人身权、财产权标准，上述规定已明显滞后。如果依据现行法的规定，人民法院行政诉讼只保护人身权和财产权，而不保护其他权利，那就意味着其他权利和利益是不受司法保护的，行政机关可以任意处置而不承担责任，如此则与行政诉讼法的立法目的相悖。

4、关于内部行政行为问题。

根据《行政诉讼法》第十二条第（三）项，人民法院不受理针对行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定提起的诉讼。在行政法律关系中，以双方当事人的关系为标准，学理上分为外部关系和内部关系。双方当事人作为上下级从属关系属于内部行政法律关系。行政机关对其工作人员的奖惩、任免等行为，属于行政机关内部人事管理行为。基于公务员的公务员身份和公民身份的双重性，人事处理行为对当事人的权益影响甚大，绝对地把内部行政行为排除在行政诉讼受案范围之外，不利于对内部处理决定侵犯公民权利的保护。在司法实践中，内部行政行为也直接影响着行政相对人的权利。如果仅仅考虑到行政机关的工作效率和行政自治，把一些行政纠纷由行政机关内部解决处理，不可能最终消除或解决社会冲突。尽管《公务员法》第十五章规定对此类行为不服可以向有关机关提出申诉、控告，从实际效果上看，其对公务员合法权益的保护不尽人意。内部行政行为除针对的主体不同外，具有和具体行政行为同样的特征，此类决定直接涉及公务人员的人身权和财产权，如辞退、开除等，如其违法即对公务员的人身和财产造成损害，公务人员认为其自身权利受到侵害应享有寻求司法救济的权利。

三、科学构建行政诉讼受案范围的建议

行政诉讼法从1989年颁布至今已有22年。新的时代背景与法律环境，要求我国行政诉讼的受案范围不能囿于22年前年颁布的《行政诉讼法》的樊篱中裹足不前。扩大行政诉讼的受案范围、保障公民权利、促进依法行政、完善社会主义民主与法治，已是理论界和审判机关的共识。由于我国立法有关行政诉讼受案范围在观念、原则、模式和标准等方面存在缺失，而《若干解释》在扩大受案范围方面的权限有限，司法解释不能从根本上解决行政诉讼受案范围狭窄的问题。所以，对行政案件的受理范围进行探索是十分必要的。为此，笔者提出如下建议：

1、选择符合我国国情的行政诉讼受案范围方式。

行政诉讼受案范围的趋势是逐步拓宽，原全国人大常委会副委员长王汉斌在《关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉（草案）的说明》中指出“对受案范围现在还不宜规定太宽，而应逐步扩大，以利于行政诉讼制度的推行”，反映了立法原意的一个重要内容，即行政诉讼受案范围在条件成熟的情况下，应当逐步扩大。为了确保相对人合法权益不受侵犯，应当从立法的角度扩大受案范围。行政法律纠纷不仅限于具体行政行为，关于其他行政活动，只要侵犯了相对人的权益，就应该确保其诉讼的救济途径。当今世界确定行政诉讼受案范围的方式大致有概括式、列举式、概括和列举相结合的混合方式等等。以混合方式规定行政诉讼受案是大多数国家的惯常做法，这种方式既不像概括式规定那样不易掌握，也不像列举式规定那样繁琐又难以列举全面，避免了二者的不足，对我国的行政诉讼法有重要的借鉴意义。建议从我国国情和法治背景出发，在立法上应当采用概括肯定加列举否定相结合的方式规定我国行政诉讼的受案范围。从“无救济即无权利”的角度讲，应假定一切行政行为原则上都可受司法审查，即公民、法人或者其他组织对行政主体的行政行为不服依法提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。采用否定的列举式规定，从反面举出不属于行政审判权限的案件，法院在审判实践中，除非法律有明确排除规定的，都应予以受理，如此规定便于审判实践中掌握，这与最高法院《解释》第一条的指导思想是一致的。

2、以行政行为为标准科学地界定行政诉讼范围。

行政行为可以有多种多样的分类，每一标准都有其重要的理论意义与现实意义。从行政审判实践的角度出发，当前我国行政诉讼法修改之时亟需将非行政立法的抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。

现行《行政诉讼法》规定法院只对具体行政行为的合法性进行审查，对所谓抽象行政行为的审查被排除在行政诉讼受案范围之外。然而，现有国家权力机关和行政机关虽然根据宪法和地方组织法的规定通过对法规、规章等备案审查的方式进行监督，但由于其数量相当庞大而在实际工作中基本处于虚置状态。对于上至国务院各部门，下至乡镇人民政府的大量的、名目繁多的各种“红头文件”规定适用几乎没有严格有效的监督机制。随着非行政立法的抽象行政行为数量逐渐增多，加之这类行政行为针对普遍对象做出，适用效力不止一次，层级多，范围广，产生的影响远远大于具体行政行为。有些行政机关，特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为的方式违法征收财物、摊派费用，甚至设置劳役。还有些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权、推卸责任和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规范性文件冲突、重复和管理不能良性。从我国司法机关的性质看，司法对行政的监督应当是全面的监督，如果人民法院不能审查抽象行政行为的合法性，那么就有可能导致违法不当的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续蔓延发生，使更多的相对人蒙受损失。从“有权利必有救济”的法治原则出发，有必要将抽象行政行为纳入诉讼范围。

3、对公民权利义务产生实际影响的内部行政行为应当纳入行政诉讼受案范围。

按照行政救济理论，行政主体实施的大多数公务行为均应接受法院的司法审查，无论这些行为针对的对象是否有特定的身份，只要此类行为对相对人的合法权益产生实际影响，均可被诉。现行行政诉讼法第十二条第三项规定“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”不属于行政诉讼的受案范围。笔者认为，一概地排除对所谓内部行政行为的司法审查是不科学的，行政机关做出的涉及行政机关工作人员奖惩、任免决定是否可诉，应当以是否对该公民的权利义务产生重大实际影响为标准进行具体划分。因为内部行政行为违法，同样会对公务人员的人身和财产造成侵害。如人事争议案件，《公务员法》规定国家建立人事争议仲裁制度，聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议，可以向人事争议仲裁委员会申请仲裁，当事人对仲裁裁决不服的，可以向人民法院起诉。最高法院《若干解释》将法律规定的仲裁行为排除在行政诉讼受案范围之外，目前对于聘任制公务员与所在机关之间产生人事争议的案件如何审理，尚未制定具体可操作的专门法律或法规，最高人民法院也未就此发布新的司法解释。根据2003年最高人民法院发布《关于人民法院审理人事争议案件若干问题的规定》（法释[2003]13号），人民法院受理事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘任合同发生争议，经人事争议仲裁委员会仲裁，当事人对仲裁裁决不服向人民法院提起诉讼的案件。依据该《规定》，此类案件应适用民事诉讼程序审理。由于机关对聘任制公务员的管理依据《公务员法》和聘任合同进行，职位聘任以任职为基础，一经任职即成为公务员，具有公务员身份，公务员与机关之间具有隶属关系，机关与公务员之间的管理与被管理的关系属于内部行政法律关系而非劳动法律关系或民事法律关系；依据事业单位的性质，在我国有相当多的事业单位具有行政管理职能，其工作人员由国家统一编制，工资、福利由国家行政事业经费统一拨付，管理方式亦参照公务员管理。行政机关对公务员的管理行为与事业单位对事业编制人员的管理均具备行政行为的一般特征，应纳入行政诉讼受案范围。

4、增设公益行政诉讼，扩大对公共利益的保护。

公益诉讼即为保护社会公共利益的诉讼。公益诉讼作为行政诉讼中新的诉讼类型，很大程度上是实践的需要。行政行为客观上可能对公共利益造成重大损害，因此有必要提供新的救济途径。通过修改《行政诉讼法》，建立我国行政公益诉讼制度，赋予《行政诉讼法》直接保护公共利益、维护行政法治的法律功能。同样应当注意的是，公益诉讼并非毫无限制，如规定范围过于广泛，则易于导致滥诉，既浪费司法资源，又妨碍行政效率和效力。因此，《行政诉讼法》应对行政公益诉讼的受案范围作出规定，对于涉及重大公共安全、环境保护、公共工程事项，公民、法人、其他社会组织认为行政机关及法律授权的组织的行政行为侵害社会公共利益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。同时，由于公益诉讼案件涉及面广，影响大，利益主体众多，如由基层人民法院审理，存在不利于排除干扰、协调意见不被重视、当事人不接受等弊端，建议提高该类案件审级。

综上，我国国情和法治背景下，在立法上应当采用概括肯定加列举否定相结合的方式规定我国行政诉讼的受案范围。从“有权利必有救济”的法治原则出发，有必要将抽象行政行为纳入诉讼范围。

本文来源：法制网