我国行政诉讼法第五条规定：“人民法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查。”根据对现行法律和司法解释的理解，具体行政行为合法应当主要用以下标准来衡量，行政主体认定事实清楚，证据确凿充分，符合法定程序，适用法律法规正确，这也是人民法院在审理行政诉讼案件中审查的标准。但在审判实践中，人民法院本照这些标准在具体行政行为合法性审查过程中，由于出现了多种理解，不同程度地导致行政审判标准混乱。现结合有关理论和审判实践对出现的问题发表一下个人的看法。

一、对具体行政行为事实的审查

各国对行政行为事实问题审查的标准是不一样的。在英美法系中，法院一般对行政主体的事实认定采取尊重的态度，对事实问题进行较宽松的审查，只要事实的认定符合合理性的标准即足够。这与英美法系国家先进的程序观念和发达的行政程序制度是分不开的。大陆法系国家一般不对事实问题与法律问题进行严格区分，而是统一都进行全面的审查，采用严格的审查标准。随着行政法的发展，两大法系对事实问题审查的趋势，都是采取相对较低的审查标准，而不对认定事实采取正确性、唯一性标准。事实问题主要由行政机关决定，法院主要解决法律问题。当然，这并不意味着法院放弃对事实问题的审查权，而是法院尊重行政机关对事实的判断。

我国法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。因此，对行政行为事实问题的审查首先要坚持合法性的标准。合法性审查主要审查下列内容，行政主体认定事实所依据的证据是否符合法定形式;证据来源是否合法;收集证据的程序是否合法，举证责任分配是否合法，对事实的定性是否准确等等。合法性审查是对行政行为事实问题的证据形式要求，在对事实问题进行审查时，首先要进行合法性审查，如果认定事实所依赖的证据不具备合法性，则无需再进行合理性审查。行政诉讼法要求法院对具体行政行为的审查是进行证据审查，通过证据审查判断被诉具体行政行为所认定的事实是否正确，行政案件中的查明事实，是行政法律法规对行政机关依法行政的要求，也是属于行政机关的权利，属于行政机关行使行政权的范畴，法院在行使司法权中不应过多进行审查，否则，有司法权侵犯行政权之嫌。而且为了查清事实，行政法律法规规定了相应的行政程序。法院应主要对其是否依程序司法进行审查。

按照审理行政案件的传统做法是不仅审查证据，而且查明、确认案件的法律事实，这就造成了两种结果，即可能是法院认定的事实与被告认定的事实完全一致，或者法院认定的事实与被告认定的事实不一致。如果法院再进行查明事实，行政机关所认定的事实和法院认定的事实交织在一起，甚至可能对被诉具体行政行为中没有认定的事实进行认定，造成法院和行政机关一起审原告的错觉，无法体现行政审判所追求的最根本目标，即保障相对人的合法权益。而且，对相对人作出具体行政行为，这是行政机关的职权，查明案件事实的真相，根据证据认定案件的事实，这是行政的职责，也是法律对行政机关依法行使职权的要求，如果行政机关没有将案件的事实查清，则因主要证据不足而应承担败诉的责任。

但若法院仅根据证据确认行政机关查明的事实，这样做与“以事实为依据，以法律为准绳”行政诉讼原则是否矛盾?其实这样做不仅不矛盾，而且是与“以事实为依据”相一致的，只是在行政判决书上对法律事实用不同的方式进行表述而已。因为法院通过对行政机关提供的证据进行确认被诉具体行政行为对事实的认定是否正确，且以此为基础，依照行政诉讼法和司法解释的裁判结果和方式进行裁判。因此，被诉具体行政行为所认定的事实经过法院对行政机关提供的证据进行审查确认后是法院作出判决的基础，而且，在行政判决书上仅通过叙述被诉具体行政行为作出的过程就已经把案件的事实表述清楚了，也就是说法院作出判决仍是以事实为依据的。如果具体行政行为认定的事实所依据的主要证据清楚、充分，适用的法律正确，程序又是合法的，将是法院作出维持判决的基础，若是错误的，则可能是法院作出确认违法，撤销或变更等裁判的基础。

在审判实践中会经常出现这样的情况，原告庭审中提交的证据具有真实性、关联性、合法性且与被告作出具体行政行为的证据相矛盾，法院对案件事实如何认定。我认为在行政处理时，原告没有提交过这些证据的情况下，被告在作出具体行政行为时只要程序合法，原告作为行政相对人享有法定的权利均已被告知，法庭据此情况应对原告证据不予确认，而认可行政机关查明的事实。还有一种情况，原告虽没有在行政程序中提交过这些证据，但在行政案件审理过程中，发现被告作出具体行政行为的证据证明的事实与现在合法有效证据证明的事实确认的事实不一致，法院对案件事实应如何认定。应当分两种情况来判断，如果证据仅属于一般意义上的书证、物证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录，因为并不具有能够推翻行政机关认定的证据的效力，法院应认可行政机关查明的事实。若证据具有能够强制执行的效力，如法院生效的裁判文书，行政机关的有效决定等，人民法院应当重新根据证据认定案件事实。对原告在行政程序处理时提交过的证据，在行政诉讼中提交，法院应在确认证据的基础上对案件事实进行认定。

二、对法定程序是否合法的审查

程序不能仅仅理解为司法程序，还应包括行政程序，实际上，在现代社会中，行政涉及人们的生活比司法要广泛得多，社会上每个人都无法不处与行政之中，在行政领域中，行政主体与相对人的地位是不对等的，行政主体拥有单方面的，不以对方意志为转移的命令权、处罚权和强制权等实体权力，这些权利如不加以制约随时都可能对人民合法权益构成威胁，而行政程序的控制功能恰恰可以有效地防止上述威胁。行政程序通过设置大量以行政主体为程序义务人，以相对人为程序权利人的方法对行政主体进行返向控制，真正意义上的行政程序不再是行政管理的附庸和工具，它相对于行政管理之外，作为一种科学而严格的意思表示规则，成为对行政权实施监控的有力武器，保证了行政程序既公平又有效率。因此行政法学界的关注点就是法定程序的完善。我国行政诉讼法中已经明确的程序合法性，只要求行政权在形式过程中必须遵循法定程序，而我国的现实恰恰是规范行政权形式的法定程序很少。

根据行政诉讼法的规定，具体行政行为违反法律规定的，人民法院应判决撤销或者部分撤销，并可判决被告重新做出具体行政行为。这样就把是否法定程序作为具体行政行为合法性审查的标准之一。在审判实践中遇到的问题是应该怎样把握法定程序的“法”?

通常在具体行政行为的审查中法院除了依据法律法规之外，规章应为参照，有争议的是规范性文件中规定的行政程序是否也看作是法定程序，这是非常关键的问题，因为，如果规范性文件中规定的行政程序不是法定程序，那么行政机关上级设置或自行设置的行政程序就不约束自己的行政行为，对行政相对人设定的程序义务如果确定为有效，这显然是不公平的。在行政机关未按规范性文件规定的程序行政的情况下，人民法院如何来界定是否违反法定程序，我认为应把握以下两点，一是在未给相对人造成损害时，行政机关按照规范性文件中规定的行政程序行政不能视为法定程序，只应视为内部的办事程序，行政机关未按此程序行政，人民法院不应按照违反法定程序处理。二是在已经给相对人造成损害时，依据行政法的信赖保护原则，保护相对人因为相信行政机关的程序性文件的效力而作出的决定和行为，且行政诉讼的最主要目的是通过诉讼保护公民、法人或其他组织的合法权益，此时应承认该规范性文件的程序规定是广义的法定程序，行政机关未按此程序行政，人民法院应当按照违反法定程序处理。如在审判实践中，在行政机关办理案件时的受理案件程序，行政机关内部规定需经过领导审批程序，有些案件由于工作人员疏忽没有经领导审批，此具体行政行为没有损害相对人时，行政机关和人民法院不能以未按法定程序为由予以撤销，当具体行政行为已经给相对人造成损害时，相对人有权以行政机关违反法定程序为由要求行政机关予以撤销，人民法院应予支持。

三、对适用法律法规的审查

根据行政诉讼法和立法法的有关规定，人民法院审理行政案件根据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，参照规章。在参照规章时，应当对规章的规定是否合法有效进行判断，对于合法有效的规章应当适用，根据立法法、行政法规，制定程序条例和规章制定程序条例关于法律、行政法规和规章的解释的规定，全国人大常委会的法律解释，国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释，人民法院应作为审理行政案件的法律依据;规章制定机关作出的与规章具有同等效力的规章解释，人民法院审理行政案件时应当参照使用。

行政审判实践中，经常遇到行政机关作出行政行为时引用有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范行为文件，主要是国务院部门以及省市自治区和较大的市的人民政府或其主管部门，对于具体应用法律法规或者规章作出的解释，县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定命令或其他规范性文件，行政机关往往将这些具体应用解释和其他规范性文件作为具体行政行为的直接依据，这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律的渊源，对人民法院不应具有法律规范意义上的约束力，但是经审查人民法院认为被诉具体行政行为依据的具体的应用解释和其他规范性文件合法有效并合理适当的，在认定被诉具休行政行为合法性时应承认其效力。并且人民法院应当在裁判理由中，对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。

在行政诉讼中，人民法院对于行政机关引用法律、行政法规、规章不到位，如有些案件仅引用了条，没有引用款或项、目等情况，没有具体到准确情形，这种案件我认为应区别情况对待。对于法律、行政法规、规章列举的几种情况相差很大容易区分的，在处理案件中应该适用哪一款、项、目很明确的，应当认定适用法律法规正确;对于其中的情况有混淆可能的，在处理案件中应该适用哪一款、项、目还需要进行分析判断的，应当按照适用法律法规错误处理。

笔者认为对于法律、法规适用问题，除涉及公共政策的选择、技术性法规的解释外，法院应进行完全审查，审查行政机关是否越权、是否违反法定程序、适用法律法规是否正确等问题，对于涉及公共政策的选择、技术性法规的解释等问题，法院只进行合理性审查，只要行政机关的判断在法律规定的范围之内，法院应给与相应的尊重。

总之，具体行政行为合法性审查作为行政权与司法权之间的调节阀，既不能过于宽松，也不能过于严格，必须结合行政案件涉及问题的性质，确立灵活的司法审查标准，以期达到既保护行政相对人的合法权益，又促进行政机关依法行政的社会效果。