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政府采购纠纷的诉讼转变

2018-05-01 来源:http://www.chinalawyeryn.com 作者:admin
 《行政诉讼法》修改之前法律规定的政府采购纠纷救济方式
 
  在《中华人民共和国行政诉讼法》修改之前,在法律中对政府采购合同的定位,如在《政府采购法》中,仅是将其作为普通的民事合同来对待,认为应该遵循《合同法》的规定来解决政府采购纠纷。正是因为这个原因,依照当时的制度设计,通常情况下,政府采购所产生的纠纷,是通过民事诉讼的程序解决的,但是从实践发生的案例所经历的救济途径看,政府采购纠纷却多数走了行政诉讼的审理程序。
 
  这是什么原因呢?是不是民事诉讼对于解决政府采购合同纠纷的效果不太令人满意呢?
 
  从政府采购合同的性质来看,政府作为合同主体一方在其中发挥的作用与民事合同中双方地位平等的典型的民事合同关系不同。政府采购合同中,政府有制定特殊的标准和条件以及单方解除或者是变更合同的强制性的权力,这些特殊因素的存在导致了在民事诉讼过程中难以全面地保护作为相对一方当事人合法权益,所以现实中很多案件不得以通过行政诉讼的途径解决。但实际上这种做法没有明确的法律依据。从最高法院的解释来看,多年来也没有明确的倾向性的意见,没有指明通过行政诉讼的途径来解决政府采购纠纷。所以针对政府采购纠纷的司法进路,法院所采取的解决方法往往取决于各地各级法院的态度。在实践中,许多法院自主选择了行政诉讼程序作为纠纷的解决途径。
 
  《行政诉讼法》修改后政府采购纠纷解决方式的新变化
 
  在修订后的《行政诉讼法》实施以后,与政府采购合同相关的规定有了新的变化。关于政府采购合同的纠纷解决渠道,正式在行政诉讼的受案范围中获得了明确的肯定。《行政诉讼法》第十二条中新增了这样的规定,“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”,人民法院可以受理相关的行政诉讼案件。行政协议的表现形式多种多样,政府采购合同应当属于其中一种比较典型的行政协议的方式。这应当说是一个难得的进步。
 
  从这个新增的条款中,我们也能够感受到这个条文的具体表述中体现了相当低调和谨慎的态度。尽管行政诉讼的立法接纳了政府采购合同,但是其中对行政合同的接纳似乎并不十分彻底。比如说其中仅明确列举了两类行政协议,一个是政府特许经营协议,另外一个是土地房屋征收补偿协议。那么是否仅有这两种行政协议可以通过行政诉讼解决呢?并非如此。在列举了两类行政协议后,这一条款附加了一个重要的补充内容,即“等协议”,作为兜底规定。对此规定,可以得出的法律解释是行政诉讼原则上可以把所有的行政协议纳入其中。
 
  在《行政诉讼法》修改之后,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中,又进一步对行政协议问题重点进行了相对较为详细的解释。这个司法解释一共只有二十七条,其中有六条是专门针对行政协议而写的,用超过五分之一的篇幅来解释行政协议的内容。比如,第十一条规定的什么是行政协议及其范围:“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商定立的具有行政法上权力义务内容的协议,属于《行政诉讼法》第十二条中所提到的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列协议提起行政诉讼的,人民法院应当受理。(一)政府特许经营协议;(二)土地房屋等征收征用补偿协议;(三)其他行政协议。”
 
  按照司法解释规定的内容看,政府采购已经明确地被纳入其中了。在随后的几个条款中,还对行政协议纠纷的诉讼时效和起诉期限,行政协议管辖、审理行政协议案件的法律适用,行政协议判决以及诉讼费用等问题进行了具体解释。其中第十四条规定“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法,在适用行政法律规范的同时,可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”第十五条规定“原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法,理由成立的,人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议,并明确继续履行的具体内容;被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的,判决被告采取相应的补救措施;给原告造成损失的,判决被告予以赔偿。”
 
  修改之后的《行政诉讼法》将包括政府采购合同在内的行政协议纳入其中,与现行的《政府采购法》的规定还存在不一致的问题。随着政府职能的转变,政府采购合同将会得到越来越广泛的应用。由于目前没有统一的规定,有的法院按照民事案件受理,有的法院按照行政案件受理,导致审理的依据、适用的规则和审判结果不一致,不利于化解纠纷。从政府采购合同未来的广阔发展空间来看,很有必要有一部单行的专门法律来对这个问题做出系统的规定,为涉及政府采购的法律纠纷提供统一的审理依据。
 
  从政府采购合同的属性看,其中既然体现了特殊的目的,即为了实现行政目标,也就是某种公共利益的实现。基于其价值取向看,政府采购合同和普通民事合同并不完全相同。
 
  另外,在政府采购合同关系中,对于政府权力的定位,并不是作为普通民事主体存在的,它具有单方规范权。如果对方相对人不服从政府所设定的标准和条件,是没有机会与政府来签订这个合同的;政府在履行过程中还享有对政府采购合同的变更和解除的强制性权力。这个特权,它既然有不同于民事法律关系的特点在其中,在现阶段我们中国法律关系理论里面,又不能归在刑法领域里面,可能主要的实际上的解决办法就是由行政法律关系来调整它,比如究竟什么样的行为应该通过政府采购的方式来提供,比如在目标任务的设定上,政府究竟应该提供什么样的服务,对于政府功能角色的定位,政府应当怎样提供这些服务,政府为了提供这些服务应该设置怎样的标准,应当遵循哪些程序。此类协议是公共管理和公共服务的一种形式,行政机关签订协议有行使公权力的属性,实践中行政机关违约的情况比较多,按照行政案件受理,有利于监督公权力的行使,保护作为协议方的行政相对人的合法权益。
 
  《行政诉讼法》在这个问题上的修订是多年来取得的难得的突破。但是这种突破仅靠这一个简单的法条还难以很好地落实。今后还需要通过统一系统的法律体系和制度设计来落实政府采购合同的根本目的和任务,通过单行法律、法规或者规章对政府采购的标准和程序作出更细致的规定,为行政诉讼审理活动的顺利进行提供更明确的裁判标准。
 
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