法制网记者 周芬棉

记者近日从权威部门了解到,行政复议法的修订已列入国务院今年立法计划。目前,由实务界和学界分别起草的修订建议稿均已提交国务院法制办。

其中一个版本由黑龙江省政府法制办起草(以下简称实务稿)；另一个版本由应松年等行政法学专家起草(以下简称专家稿)。通览两稿,有差异有趋同。

值得注意的是,实务稿拟定行政复议作为行政诉讼的前置条件。实务稿规定:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼,但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”

重新定位行政复议性质

立法目的是统领立法活动与规则的灵魂。与原行政复议法相比较,两个建议稿对此做了修正。

现行行政复议法是1999年4月29日经第九届全国人大常务委员会第九次会议通过的。该法第一条明确规定:“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。”此即为立法目的。据此,行政复议通常被解释为上级政府对下级政府的监督活动。

专家稿在表述立法目的时,增加了“为及时有效解决行政争议”这一表述。中国行政法学会会长应松年教授称,该表述一方面明确了行政复议是裁决行政争议的活动,这是来源于实践的对行政复议性质的全新认识。另一方面,强调“及时”解决行政争议,目的是充分发挥复议较之司法程序更为便捷、人员更具有行政管理经验等专业优势,降低行政争议解决成本。这样,有利于将行政复议发展为解决社会纠纷的主渠道,实现案结事了的社会效果。

基于同样的原因,实务稿也增加规定:“为了及时有效化解行政争议……”

勾画复议委员会架构

近年来,为了解决“官官相护”的问题,全国不少地方都开展了行政复议委员会试点。复议委员会机制,引入了社会力量参与行政争议的裁决,改变了现行的单纯由政府法制办官员办理的一贯做法。黑龙江省政府最早启动试点并获肯定。

由黑龙江省政府法制办起草的实务稿,勾画了行政复议委员会的制度框架:县级以上地方人民政府应当按照政府主导、社会参与、专业保障和民主决策的原则,设立行政复议委员会,具体办理行政复议事项。

行政复议委员会由主任委员、副主任委员和委员组成。主任委员由负责本级人民政府常务工作的领导兼任,副主任委员具体负责行政复议委员会的工作,委员由经遴选的有关行政机关业务骨干、社会其他领域的精通法律的专家学者、律师,以及人大代表和政协委员担任。

行政复议委员会委员由县级以上地方人民政府聘任,任期五年。县级以上地方人民政府可以根据实际情况,调整委员构成。

省、自治区人民政府依法设立的派出机关及其所属的县级地方人民政府,按照前述规定执行。

行政首长应尊重复议委决定

与实务稿显著不同,专家稿强调:对行政复议委员会作出的复议决定,行政复议机关的首长应当予以尊重。

专家稿在“说明”中阐明了设立行政复议委员会的必要性:现行体制下复议案件数量分布不均、复议力量过于分散削弱了复议机构及其工作人员的专业性建设；复议机构独立性欠缺,导致复议机构中立性不足。为此,专家稿建议,县级以上各级人民政府设置行政复议委员会和行政复议办公室。实行全国垂直领导体制的部门,在国务院部门、省级、市级部门设置行政复议委员会和行政复议办公室。

中国政法大学教授刘莘说,专家稿的一个显著特点是充分关注到行政复议委员会委员的独立性和超然性。起草小组借鉴了韩国及我国台湾地区的经验,引入复议机关外的人员来增加复议机关的独立性和专业性,包括引入专家、律师、社会贤达等体制外的人士组成行政复议委员会审理复议案件。同时规定,行政复议委员会的人员半数以上是复议机关外的专家、社会人士。

刘莘将实务稿和专家稿比较后,对《法制日报》记者分析说,实务稿的行政色彩还是很强。以行政诉讼范围界定复议范围,比专家稿规定的范围要窄,很像现行行政诉讼制度。相似情况还有证据规则、口头审理及听证程序的规定。此外,实务稿规定适用复议审理程序的决定权在复议机关,这点也与专家稿不同。对此,专家稿规定:复议决定一般的不被行政机关首长推翻。

来源: 法制网