亲历者简历

沈岿,1970年出生于上海,现为北京大学法学院教授、博士研究生导师、北京大学法学院副院长、北京大学法学院学位委员会主席、北京大学宪法与行政法研究中心研究员。曾经参加行政诉讼实践调查研究等多项法律法规的论证和调研工作。曾先后赴美国哥伦比亚大学法学院等学院作访问研究。著有《平衡论:一种行政法认知模式》等专著。

主题描述

2011年1月21日,国务院正式出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》。新条例取消了行政强拆,确立了市场补偿原则等多项新制度,体现了宪法和物权法的精神。

新拆迁条例出台之前,规范拆迁行为的是《城市房屋拆迁管理条例》。在拆迁法规废旧立新的进程中,曾发生被媒体广泛报道的“五学者上书人大”事件——2009年12月7日,北大五名教授上书全国人大常委会,建议修改《城市房屋拆迁管理条例》。此次行为在某种程度上推进了新拆迁条例的尽快出台。作为此次“上书”行动的主要倡导者和组织者,北京大学法学院副院长沈岿教授,回顾了他的亲历过程和感受。

沈岿说,通过参与立法,他不仅感受到了民主立法在扎实推进,而且深刻认识到中国拆迁问题的复杂性和高难度。

法制网记者 万静 整理/撰写

口述实录

在2009年12月7日之前,我对拆迁问题的关注,和大多数普通人一样原本只停留在新闻报道里。2006年发生在湖南嘉禾的拆迁事件中,当地官员的一句“谁影响嘉禾一阵子,我就让他难过一辈子”,让我开始意识到行政强拆的问题与扭曲。

寻求发展与保护的“平衡点”,我觉得作为学者应该做点什么

但真正让我觉得应该“做点什么”的事,是2009年的11月,因为自家投资700多万元的综合楼只获得了217万元的补偿款,成都市金牛村47岁的农妇唐福珍,在拆迁队员面前选择了自焚。半个月后,我下班回家后从妻子那里得知,唐福珍最终不治身亡。这让我的心情难以平复。

于是第二天我就打电话给北大法学院宪法与行政法研究中心的三位同事——自己的博士生导师姜明安教授,以及王锡锌和陈端洪两位教授。考虑到拆迁问题不仅是一个行政法学的问题,还涉及物权法等问题,我后来又联系了民法研究中心的钱明星教授。

事物总是在矛盾中发展,社会总是在解决矛盾中前进。城市建设必须推进,公众利益必须保护——搬迁,就是要在矛盾冲突的焦点上,找到那个“平衡的支点”。当我们五人聚在一起时,我将自己的想法和盘托出,即希望“以普通公民的身份”,向全国人大常委会发去一份联合署名的书信,建议有关部门重新审查《城市房屋拆迁管理条例》。

我的提议得到四位教授的一致赞成,不到半个月的时间里,长达3200多字的《关于对〈城市房屋拆迁管理条例〉进行审查的建议》完成。在署名处,我们几个人把年纪最大的姜明安排在了第一位。因为姜老师年龄威望最高,希望他可以打头阵。

12月7日,这封建议信通过特快专递发往全国人大常委会。在这份3000余字的建议书中,我们5名法学教授提出,2001年颁布的《城市房屋拆迁管理条例》,与宪法、物权法、房地产管理法保护公民房屋及其他不动产的原则和具体规定存在抵触。

关于这一抵触我将其细化为三个方面:征收补偿主体被定为拆迁人而非国家,因此拆迁补偿关系也被界定成民事法律关系而非行政法律关系；原本应当在房屋拆迁之前的征收阶段完成的补偿,在城市房屋拆迁管理条例中被延长到了拆迁阶段；甚至,根据该条例的规定,拆迁管理部门在依法征收之前就可以向执行人员发放拆迁许可证。

“如果处理不好……房屋拆迁引发的社会矛盾和冲突将会进一步加剧,以至严重影响改革、发展的进程。”在建议书中,我们这样写道。

这次行为被媒体冠之以“五教授上书人大”而得到了社会广泛关注。虽然一开始,我们几个教授并没有期待自己能得到回复,但是这一次的情形的确与以往不同。媒体与公众的声音一再呼吁希望唐福珍自焚的惨剧能够像“孙志刚案”一样,用“悲剧性的个案推动制度的进步”,让城市拆迁立法融入更多现代法治的文明基因,以避免同类事件再次发生。

受邀参与国务院法制办、人大常委会法工委座谈会,我感受到了民主立法在扎实推进

建议书发出刚一个星期,12月14日,王锡锌就接到了国务院法制办的电话邀请,邀请我们5名教授参加一场在国务院举行的座谈会,研讨“拆迁管理条例”。当时除了陈端洪有事不能出席,我们其他4人都应邀参加了这场座谈。此外这次由法制办召开的座谈会,除了邀请我们北大五位教授外,还有其他十几位法律学者、教授。

座谈会开始后,法制办先通报了对“拆迁管理条例”修改的工作情况、面临的主要问题和下一步的打算。随后,到场的学者们对法制办事先拟好的新条例“征求意见稿”发表自己的看法。我记得,法制办的态度非常诚恳,将座谈会三分之二的时间都给了在场专家,用来阐述自己的观点。但有些遗憾的是,学者和政府部门互相讨论的时间太短,双方仅做了简单的交流。

但无论如何,我们5位教授还是认为这次座谈可以理解是政府方面释放的巨大善意。法制办负责人表示,国务院对条例的修改非常重视,“予以了审慎研究,并将抓紧修改条例”。而我们5位学者得到的回复也很正面,正在征求意见的《国有土地上房屋征收与补偿条例》将取代原有的《城市房屋拆迁管理条例》。

12月29日,我们5位学者再次受到了人大常委会法工委的邀请,前往进行了两个半小时的座谈。这次座谈给我们的感觉是更兴奋。因为据人大常委会法工委工作人员表示,这是全国人大专门对5名“上书”教授的正式官方回应。

那次的座谈会给我的印象至今尤为深刻。因为当时参与座谈的人大常委会法工委相关负责人表示,会好好研究我们5位学者的建议书,同时还要进一步加快对城市房屋拆迁管理条例的修改工作。

2010年1月20日,国务院法制办再次组织专家座谈,听取专家的意见。5位上书学者中的王锡锌再次参加了这次座谈。在多次征求各方面意见的基础上,国务院法制办会同住房和城乡建设部经反复研究、修改,形成了《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》,并于同年1月29日公开征求民意。对此,社会高度关注、讨论热烈。截至3月3日,共收到意见和建议65601条。

学界对于此次正式公布的征求意见稿评价颇高,认为“征收”替代“拆迁”虽然仅仅是一个名称,但伴随着名称的改变,其内部的制度也有很大的变化。

两次公开征求意见在行政法规立法中极为少见,我感受到了中央政府以民为本的决心

几次座谈之后,从政府部门和全国人大那里获得的积极正面答复与回应,让我们5位学者当时有理由乐观地估计,新拆迁条例诞生应该为时不远了。然而后来的事实证明,新拆迁条例的出台所遭遇的阻力和情况复杂都远远超过了我们的预料。

在2010年“两会”期间的讨论热潮结束之后,原本看起来正在加速进行的“拆迁管理条例”修改进程,好像被人突然踩了“急刹车”。业内估计将在2010年5月会出台的新拆迁条例一时间没了下文。我们几次通过私下渠道向国务院法制办相关人士征询过进展情况,而得到的回答则大同小异:阻力太大、情况复杂。

困难的原因似乎显而易见。我们5位教授聚在一起讨论认为困难主要来自“地方的阻力”。我更是觉得阻力正是目前自上而下的政绩考核体制。城市化和旧城改造均能对GDP实现便捷的拉动,拆迁中的巨额土地出让金早已成为地方政府财政收入的重要来源。在这样的情况下,中央推进拆迁制度改革会遭遇地方政府的强力掣肘。

新拆迁条例是否会“胎死腹中”?这种担心在我们接下来的等待中,时时萦绕在我的心头。

在那段纠结等待的过程中,我收到了五百多封来自全国各地不同身份读者的来信。他们大多是对我们“上书人大”的支持和鼓励。但也有相当部分的不同观点的商榷。我曾收到一个地方法制办主任的来信,认为新条例偏向个人的利益却“忽视集体的利益”,是“法治的进步,社会的退步”。还有政府官员直言,新条例“在经济上没有可行性”。还有的地方官员直接对我表白,城市拆迁根本就是补偿到位不到位的问题,是钱能解决的问题,所以根本不用修法这么费劲。但总体上说这些交流都比较理性、平和,也让我从不同角度更全面地理解中国拆迁的问题。

首次征求意见后,国务院法制办会同有关部门对反馈的意见和建议逐条进行了整理、分析,选取40多个典型城市就建设用地来源、房屋拆迁和土地征收等情况进行了专项调查统计。经过多次论证,听取专家、有关机关意见之后,2010年12月15日国务院法制办公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》全文,再度就“新拆迁条例”立法征求公众意见。同一个立法项目,两次公开征求意见,在行政法规立法中极为少见。

取消行政强拆确立市场补偿原则,新拆迁条例起到了一个很好的示范效应

和第一次征求意见的草案相比,第二次征求意见稿在公共利益界定和征收补偿上作出了较大的修改,特别是对首次征求意见稿危旧房改造3个比例被删了,即因危旧房改造需要征收房屋,未达到90%被征收人同意,县级以上地方人民政府不得作出房屋征收决定；因危旧房改造需要征收房屋,补偿方案在报县级以上地方人民政府批准前,还应当征得三分之二以上被征收人的同意；危旧房改造的补偿协议,在签约期限内签约率达到三分之二以上的,方可生效。

对此,无论是媒体界还是学界都产生了很多质疑。但对于这种变化,我的感觉和态度是平和而正面的,毕竟这是中国改革开放三十年拆迁制度改革迈出的艰难第一步,相对于原有的城市房屋拆迁管理条例,二次征求意见稿所阐述的理念已足够先进:取消行政强拆,同时确立市场补偿原则。

就像法制办在公布第二次征求意见草案时所做的说明,条例关系到现代化建设的全局,核心是要统筹兼顾公共利益和被征收人利益,既要使公共利益需要得以实现,又要使被征收人的利益得到切实保护。政府为了公共利益需要征收房屋,不能使被征收人利益受到损失,应取得民众的理解和支持。

通过这次的“上书人大”、参与法制办、人大常委会法工委的系列座谈,以及后来与不同观点的交流商榷,我深深感觉到中国拆迁问题的复杂性和高难度。中国的拆迁制度改革是一系列制度改革的集合体,它牵扯到土地制度变革、城市规划制度变革、财税制度改革种种问题。从而使得我能以比以前更为成熟的思维来看待拆迁问题。

我觉得,国有土地上房屋征收与补偿条例的出台,也仅仅是中国土地征收与房屋拆迁制度变革的第一步,它起到了一个很好的示范效应。接下来的第二步,即集体土地房屋征收与补偿法律的出台,才是中国拆迁制度较深层次的变革所在,因为据统计,中国将近80%的拆迁应是在集体土地上进行的,而它带来的冲击将远远大于新拆迁条例,因为它将涉及目前土地制度。

虽然中国的拆迁制度变革终究不会一马平川地顺畅进行,但是前进的步伐却是挡不住的。为此,关注和研究集体土地房屋拆迁法律出台以及其他拆迁制度变革过程的每一步,都是我作为一名法学知识分子坚持要做的事情。

大事记

2009年12月7日北大5名法学学者沈岿、王锡锌、姜明安、钱明星和陈端洪向全国人大常委会建议对《城市房屋拆迁管理条例》进行审查。

2009年12月16日国务院法制办组织座谈会,邀请了包括北大的这5名学者(其中陈端洪因事先安排有事而未出席)在内的专家研讨《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》草案。

2009年12月29日全国人大常委会法工委邀请这5名学者就修改拆迁条例进行座谈。

2010年1月29日《国有土地上房屋征收与补偿条例(草案)》向社会公开征求意见。

2010年12月15日《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》第二次征求公众意见。

2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布施行。

采访手记

学者的价值并非只是在于其著作等身,那只是专业领域的贡献而已。法律学者的更大价值在于利用所学,为社会的进步,为民主法治的发展贡献出自己应有的力量和影响力。采访中,沈岿教授一直向记者强调“自己只是一个学者,愿意在专业的领域,对中国的拆迁问题提出学术研究观点”。的确,即使在“五学者上书人大”被媒体炒作最高潮时,沈岿都很少愿意接受媒体采访,以致于外界都不知晓,他才是“上书”行动的第一个发起者和组织者。

沈岿更愿意从学术的角度,通过论文、报告、讲座、书信、邮件往来等书面方式,与各个层面的观点讨论拆迁问题。为此,他总能保持住对拆迁问题的冷峻观察与态度。比如即使新拆迁条例已经正式实施近两年,沈岿依然在思考,新拆迁条例中关于公共利益的界定仍有“弹性”。因为要保证公共利益界定的公正公平首先要一套完善的、可操作性强的程序规则来保证,而新拆迁条例在这方面显然是有所欠缺的。沈岿告诉记者,他今后将一如既往地继续关注中国拆迁制度的走向。而学者这种坚持的基础来自他们始终坚持的良知以及勇气。

来源: 法制网——法制日报