制图/李晓军

□ 法制网记者 朱宁宁

关系到亿万农民切身利益的土地管理法又迎来修改。12月23日,土地管理法、城市房地产管理法修正案草案(以下简称草案)提请十三届全国人大常委会第七次会议审议。

土地制度是国家的基础性制度,事关经济社会发展和国家长治久安。党中央、国务院高度重视农村土地制度改革。此次修法在改革试点经验的基础上,坚持正确方向、坚持问题导向、坚持制度创新、坚持稳妥推进,将实践证明可行的做法上升为法律。

草案主要修改完善了土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度,并增强了强化耕地尤其是永久基本农田保护等内容。尤其值得关注的是,为破解集体经营性建设用地入市的法律障碍,草案删去了从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定,同时,在征地补偿标准、宅基地审批等直接关系农民利益的问题上,只做加法不做减法,确保法律修改方向正确。

全面完善土地征收制度

草案缩小了土地征收范围。删去现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的,必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定;明确因政府组织实施基础设施建设、公共事业、成片开发建设等六种情形需要用地的,可以征收集体土地。

其中,成片开发可以征收土地的范围限定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内,此外不能再实施“成片开发”征地,为集体经营性建设用地入市预留空间。

草案进一步规范了土地征收程序,规定市、县人民政府申请征收土地前进行土地现状调查、公告听取被征地的农村集体经济组织及其成员意见、组织开展社会稳定风险评估等前期工作,与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议,测算并落实有关费用,保证足额到位,方可申请征收土地。个别确实难以达成协议的,应当在申请征收土地时如实说明,供审批机关决策参考。

保障被征地农民利益

草案进一步完善了对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

在总结试点经验的基础上,将公平合理补偿,保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障作为基本要求;明确征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市制定公布区片综合地价确定,制定区片综合地价要综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、安置人口、区位、供求关系以及经济社会发展水平等因素,在实践中稳步推进。

此外,考虑到农村村民住宅补偿、被征地农民社会保障费用对被征地农民住有所居和长远生计的重要性,草案将这两项费用单列,明确征收农村村民住宅要按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则,尊重农村村民意愿,采取重新安排宅基地建房、提供安置房等方式,保障其居住权,并将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。

允许集体经营性建设用地入市

为破解集体经营性建设用地入市的法律障碍,草案明确了农用地转用入市的条件。对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体建设用地,允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用,并应当签订书面合同,明确用地供应、动工期限、使用期限、规划用途和双方其他权利义务;相关建设用地使用权的收回依照双方签订的书面合同办理。

同时,草案还明确了集体经营性建设用地入市后的管理措施。为维护土地管理秩序,明确要求集体建设用地使用权人严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地;集体建设用地使用权的最高年限、登记等,参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院自然资源主管部门制定。

鼓励依法自愿有偿退出宅基地

根据乡村振兴的现实需求和各地宅基地现状,草案健全宅基地权益保障方式,规定对人均土地少、不能保障一户一宅的地区,允许县级人民政府在尊重农村村民意愿的基础上采取措施,保障农村村民实现户有所居的权利。

同时,草案对宅基地管理制度进行完善。包括下放宅基地审批权,明确农村村民申请宅基地的,由乡(镇)人民政府审核批准,但涉及占用农用地的,应当依法办理农用地转用审批手续;明确国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作,赋予农业农村主管部门在宅基地监督管理和行政执法等方面相应职责。在探索宅基地自愿有偿退出机制方面,草案原则规定,鼓励进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。

为“多规合一”预留空间

草案强化了耕地尤其是永久基本农田保护。

根据草案,地方人民政府应确保规划确定的本行政区域内耕地保有量不减少、质量不降低。草案还明确,任何单位和个人不得擅自占用永久基本农田或者改变其用途;国家重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田,涉及农用地转用或者土地征收的,必须经国务院批准;禁止通过擅自调整县、乡(镇)土地利用总体规划的方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。

同时,草案将落实国土空间开发保护要求作为土地利用总体规划的编制原则,规定经依法批准的国土空间规划是各类开发建设活动的基本依据,已经编制国土空间规划的,不再编制土地利用总体规划和城市总体规划。

适当下放农用地转用审批权限

一直以来,中央一级审批范围较大,用地审批周期长,社会反映强烈,成为土地管理中的突出问题之一。为深化“放管服”改革和改善营商环境,草案在严格保护耕地特别是永久基本农田的前提下,适当下放农用地转用审批权限。

草案规定,永久基本农田转为建设用地的,由国务院批准;其他原由国务院批准的情形,改为“由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准”。分批次用地,原规定由“原批准土地利用总体规划的机关批准”,改为“按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准”。草案还删去了省级人民政府批准征地报国务院备案的规定。

此外,为与土地管理法修改作好衔接,扫清集体经营性建设用地入市的法律障碍,草案对城市房地产管理法第九条关于城市规划区内的集体土地必须先征收为国有后才能出让的规定一并作出修改。