建筑工程招标投标是以工程项目为标的物在招标人与投标人之间进行的交易活动。中国社会主义建筑承包市场开展招投标工作，是从1984年开始的。经过十几年的深入发展，招标投标的运行机制不断完善。2000年1月1日《中华人民共和国招标投标法》的实施，标志着中国的招标投标工作进入了新的阶段。

不过，建筑市场招投标工作虽然为规范建筑工程项目承发包起了很大作用，但因招标投标运行机制存在的问题及现行建筑工程计报价模式的缺陷，招标投标行为过程仍有许多不尽人意之处。

一、投标文件中存在不规范问题的表现

《招标投标法》第二十七条规定，投标人应当按照招标文的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。招标文件作为招标投标活动中最重要文件之一，旨在向投标人提供编写投标文件所需的资料，通告投标将依据的规则和程序及中标后签订合同的主要条款、双方的权利义务等;投标文件的实质性，就是要求投标人不得对招标文件修该、回避有关要求，不得提出任何附带条件。

按照惯例，投标文件分为:商务文件、技术文件和价格文件三部分。商务文件是用以证明投标人履行了合法手续及投标人的商业资信合法性的文件;技术文件包括全部施工组织设计内容;价格文件是投标文件核心，无论采用最低评标价法还是综合评标法，价格文件所占份量是极大的，必须完全按照招标文件的规定格式编制，不允许任何修改或变化。所谓投标文件中的不规范问题，实际上是或多或少或明或暗对招标文件作了变动。

1、技术文件对招标文件内容的隐形修改

技术文件的主要内容是施工组织设计，它中间夹带隐含条款，对招标文件修改主要表现在对大多数的约定俗成的施工工艺的“改进”、特殊技术措施的应用以及对招标文件中明确要求的否定等几个方面。例如，一般基础开挖，定额中考虑的是放坡开挖，土方费用分摊至基础混凝土和基础墙身等项目中，不再另行计费(除大型土方工程外)，投标技术文件中考虑竹钉加钢丝网固壁开挖，这项费用投标方不会计入报价中，要求执行的计报价程序中没有此项要求，故工程决算时要求增加费用;为保证基坑干燥，除特别注明要求另行技术处理的，一般是按施工规范要求设置排水沟，按规定计取排水费用，有的投标技术文件反映的是深坑抽水或井点降水工艺，表面上看该技术文件反映的内容具有技术先进性，实质是为今后索赔留下隐含条款，加大招标人的工程建设成本;招标文件中明确混凝土是现场拌制，投标技术文件中是按商品混凝土施工方案考虑，工期是提前了，价差却要求招标方承担。技术文件对招标文件的修改是隐形的，在现行计报价程序中，不会反映到价格文件里去，否则中标几乎是不可能的，恰恰是这类隐含条款为今后决算增调留下了伏笔，对其他投标人来讲，显然是不公平的。

2、价格文件中的不规范问题

正如有的观点所讲，投标争取中标不是唯一目的，获取更大利润才是投标的最终目的。形形色色的“技巧”充斥于价格文件中，不排除许多“技巧”是正当的，显示了投标人经营决策的明智，但有些“技巧”是难以接受的。

三大材耗用量的调整：现行计报价程序规定，价格文件中钢材耗用量按定额含量计入，决算时按实际钢材用量调整，以钢筋放样表汇总数量为基准，这样规定，对减少投标人开标前编制价格文件的工作量有很大便利，但是，不少投标人在价格文件中作“不规范”调整，有意把钢材数量少报，把少报部分的价款调整到其他项目中，保持价格文件中工程项目定额直接费及投标报价不变或稍略改变，而不影响竞标力。经过计算，中标单位在价格文件中少报实际钢材用量的7%，工程决算时，钢材用量调整部分(7%) 价款至使工程造价调整1%左右。

甲供材料用量调整：招标方为框准工程造价的范围，往往在招标文件中要求投标人在价格文件中准确计入甲供材或甲供甲安的设备价，同时按有关规定计取各项费用，如配合费等。有的投标人在价格文件中少计算甲供材价款或甲供甲安设备价，因为这部分费用，建设方会另行支付给有关厂商，而不会对投标文件产生什么负面作用，表面上看少计入甲供甲安设备等，诸如配合费之类费用是少计了，但相当大数额的甲供材价款等费用转移到其他子目中去，这部份费用已转变为投标人的利润，致使招标人利益受损。

乙供特殊材料用量的调整：在现行的工程造价管理条例下，预算定额中有的材料定额预算价偏低，甚至与当地造价管理部门给定的信息价差距过大，有些情况下，招标方为提高建设标准，工程实施过程中会另行选定标准较高的材料等，鉴于这类情况，有的投标人在价格文件中有意将这类项目的工程量调增，将其他项目费用下调，保持总价基本不变。中标后，调补材料价差，调增的那部分工程量的材差变成了纯利润，招标人为此多支付一笔冤枉钱。

其他类型的“不规范”行为：对于一些单价偏低的项目，实施中肯定会调整标准的，如补墙涂料项目，投标人视招标文件中的说明，如果招标人直接分包，则价格文件中这部分数量急剧下调;如果由投标人实施，价格文件中这部分数量急剧上调。因为这类项目定额直接费太低，无论调增调减至其他项目中，对其他项目的费用几乎没有多大变化，但是由投标人实施该项目，一旦价格按规定调整或按实调价，所带来的额外“收获”将是很大的。

有的投标单位甚至在价格文件中对有些项目作“自我调整”，这是无论如何难以承受的。如，在价格文件中，对需要换算单价的地砖地坪项目，将换算的单价有意调低，相应工作量调大，总价基本不变，一旦地砖乙供，标准提高，将有十分可观的额外进帐转变成利润。

二、产生不规范问题的原因

追求高额利润是个别投标人在投标文件中实施不规范行为的内在因素。个别投标人不顾招标投标行为的“三公一诚”守则，为利所驱，不着眼企业内部经营管理挖潜，而着眼于“技巧”调整。虽然，在某方面反映出竞标人对招标投标活动的透彻观察及适应能力，但这不是长久之计。

对招标文件与投标文件相互关系的认识不统一，是投标文件中存在不规范行为的基础。对于招标文件与投标文件关系的看法，一种观点认为，投标文件是合同订立程序中的要约，投标人中标是招标人对投标文件的认可和承诺，对投标文件的认可，当然包括对技术文件和价格文件的认可。更有甚者，认为投标文件存在“技巧”调整行为，只会影响到竞标力。关键在于评标委员会能否在评标过程中发觉并加以遏制;另一种观点认为，招标文件在承包合同正式解除之前均有效，工程项目实施过程中，发现投标文件中的不规范行为与招标文件、现行计价程序、规定不符，可以修复。投标人正是依据着前一种观点在投标文件中实施不规范行为，应该讲这种行为具有一定的理论基础。

现行的评标模式存在相应缺陷，它是投标文件中实施不规范行为的外部条件。投标文件中的技术文件和价格文件的评议分别进行，两者间互相脱节，不能相互反馈信息;评标委员会评议投标文件时，技术文件评委着重于技术文件中的施工组织设计内容考核，着重于施工工艺可行性和先进性等内容判定，对技术文件的经济属性认识不到位;价格文件的评议主要是对定额直接费、投标报价额进行对比，不注重价格文件中各组成部分的费用分析对照，对于材料耗用量发生较大差异的情况不太重视，这样就为投标方的“技巧”调整留下了足够的运作空间。

而现行的工程计报价模式也有相应的不足，它既为投标文件中不规范行为创造了条件，同时也限制了投标人之间技术实力的发挥和竞争。现行的工程计报价程序是规定的，投标人所采用的先进工艺和机械设备在很大程度上反映出企业的生产能力和技术实力，但反馈至价格文件上又表现出工程费用的上升，这种情况难以为招标人接受。在社会平均劳动生产力水平基础上，特定的工程项目所需支付的费用保持大致稳定的范围，这个费用范围应该是各投标人所报价款的取值区域，如果按现行计报价程序编制投标价格文件，势必影响投标人发挥技术和装备优势，即技术实力雄厚的投标人与技术实力弱的投标人具有相同的竞争力，价格文件的编制只是为满足评标过程中对报价审查的需要，技术文件中所拟采用的新工艺只是寄希望于中标后依据招标投标文件间模糊的关系向招标人索赔，这在现行的工程造价管理模式下，就是投标文件中的不规范之处。

三、对不规范问题的解决方式

1、明确招标文件与投标文件间的相互关系

明确招标文件的效力。招标文件必须纳入合同管理范畴，优先于投标文件，它的效力必须保持到承包合同正式解除之前，投标文件应遵循招标文件的约定及有关政策规定，如果在订立承包合同后发现其中有不规范行为，可以自行修复直至符合招标文件的约定，从源头上制止制定投标文件中的不规范行为。同时对招标文件的深度、广度予以拓展。有些地区招标文件文本格式化，应涉及到的详细约定未能提及，存在相应缺陷，建议有关主管部门细化这类工作。

2、改进现行评标模式

投标文件中的技术文件、价格文件、商务文件应统一评审。经济类和技术类评委应相互反馈信息，对易实施不规范行为的有关方面加强沟通少留活口，对投标文件中出现隐形条款、费用组成部分人为调整等情况，采取不中标或降低得分处理方式。

3、对现行计报价的模式进行完善

改进造价管理方式标底价就是招标方对工程项目价格的期望值，投标价格文件是响应，在现有生产力条件下两者不应有过大差异。如何在价格文件及决算调整中，不再考虑施工方案费用，不再考虑材料价差的调增调减，仅以提供的施工图完成最终产品为标准，仅以投标报价额涵盖所必须考虑的各项费用和措施费用(正当的索赔不在其中);技术文件中投标人所采用的先进工艺、先进设备是投标人技术实力的反映，它作为衡量企业生产能力的标准，是另一个行驶标企业的参照系，这样的方式也许是彻底解决投标文件中不规范行为的最好方式，这样势必要求对现行计报价模式、造价管理方式进行改进和完善。

改进现有计报价程序、造价管理方式牵涉到与国际接轨问题，更会涉及到投标企业、造价中介机构建立各类型工程造价数据库问题，涉及到招投标管理机构建立新的评标模式的问题，这将是一项浩大的工作，但应是今后的发展方向。

在现行的招标投标行为中，投标文件的不规范问题损害了招标人的利益，对其他投标人也是不公平的，尽快改进现行工程造价管理方式是必须的，在现阶段规范招投标行为，净化招投标环境是至关重要的，因此建筑市场招投标竞争机制的不断完善，评标决标方式的改进是当务之急。