保护者特别是中小投资者的合法权益是资本市场稳定发展的前提。我国证券市场经过十几年的发展，取得了较大的成绩，但对中小股东权益的保护与陌方发达国家相比还存在很大差距，保护水平较低，侵害行为不断发生。中小股东在受到侵害之后权益得不到有效保护，使投资者的信心受到严重打击，制约了证券市场的健康有序发展。因此，需要积极采取措施维护中小股东的合法权益。

一、中小股东权益被侵害的原因

(一)公司内部治理结构不完善

我国上市公司对中小股东的侵害主要来源于控股股东。据统计，即使股权分置改革全部完成，我国上市公司第一大股东平均持股比例依然超过40％。在这种特殊的股权结构下，容易形成内部人控制，董事会、也往往被控股股东操纵而不能发挥其应有的作用。

1．制度不健全。股东大会是公司的最高权力机构，公司日常的重大经营事项都由股东大会决定．是中小股东参与公司经营管理、维护自身利益的重要渠道，是实现剩余控制权的重要途径。但在我国，股东大会很容易被控股股东操纵，中小股东很少参加股东大会，在修改公司章程，选举和罢免董事、监事，处理公司资产和业务等方面，控股股东可以一票否决，股东大会从一个民主决策机构演变为控股股东合法转移上市公司利益的。

2．董事会缺乏独立性。董事会产生于股东大会，股东大会受控于控股股东，因此，董事会成为控股股东的代言人。由于控股股东的特殊地位，董事长兼总经理的为数不少，控股股东利用对公司的控制权从上市公司转移利润，从事掠夺和侵害中小股东利益的活动。另外，董事会人员结构不合理，独立董事比例过小，且难以发挥应有的作用。独立董事大多数由控股股东提名，且半数上市公司未设专门委员会，独立董事行使职权缺乏支撑的平台，只是一种摆设。

3．监事会监督不力。监事会是公司内部专门行使监督权的监督机构，由股东代表和适当比例的职工代表组成，主要负责检查公司财务和对董事、经理违反纪律、法规的行为进行监督，在中处于和董事会并行的地位，直接向股东大会负责。监事会可以在中小股东无法行使“用手投票”机制期间董事会的决策和行为符合广大股东的利益，是保证控股股东与中小股东之问权力制衡的关键之一。但现实中，大部分监事都是由控股股东委派的，代表控股股东的利益，很难起到监督的作用。我国《公司法》也未赋予监事会行使职权时所需要的提讼的权利。据调查显示，目前我国上市公司的监事会虽然在功能设置上比较完善，但却是我国公司法人治理结构中职能发挥最差的一个环节。在我国证券市场发展史上，还未出现过监事会因对董事会不信任而单独组织股东大会的情况。在此制度背景下，监事会难以有效保护股东利益。

(二)法律制度不完善

法律制度不完善主要表现在诉讼方式不合理，索赔困难。另外对违法者量刑太轻，处罚太少，违法低，不足以遏制违法动机。

根据相关法律规定，可以采取单独诉讼或共同诉讼方式起诉，对于人数众多且确定的共同诉讼可以采取代表人诉讼方式。证券市场投资者人数众多且地域分布广泛，单个投资者难以同强大的对方当事人相抗衡，单独诉讼和共同诉讼都存在许多不便之处。而人数确定的代表人诉讼因权限范围狭窄、效力仅具有问接扩张力、只对向法院登记的权利人有效、代表人产生方式单一、只能由登记的权利人推选产生等缺陷也不适合证券市场案件的特点。投资者在权益受到侵害时提起的诉讼许多都被上市公司用少量好处打发，达成庭外和解，即使有人胜诉，由于诉讼方式的限制，诉讼结果也不能使所有同期受损的投资者都得到补偿。流通股股东的分散性、诉讼机制的缺乏使投资者索赔极其困难。

(三)证券监管体系不健全

我国目前的监管模式尚未成熟，许多方面还存在不足(1)证监会的监管角色冲突，监管缺乏独立性。在我国，证监会承担了监管证券市场和发展证券市场的双重职责，必然会带来监管功能的紊乱。同时，证监会直接受政府领导，也会导致其在监督行为上独立性差。(2)缺乏对监管主体的约束。现行的集中型管理模式最大的缺点就是权力的集中导致官僚主义和监管非效率。监管主体得不到有效监督，很可能发生监管主体的“偷懒”行为，如果监管主体利用权力寻租，监管客体就容易对监管主体实施贿赂并取得成功，导致监管主体与监管客体之间的串谋。(3)监管执行力度弱，处罚力度过轻。我国证券市场存在的一个突出问题就是执法不严。不仅监管部门力度不够，《公司法》、《》执行起来也软弱无力。在查获了上市公司的违法行为之后，往往只是进行通报和经济处罚，以罚代刑，未实质性引入刑事处罚。对于违法者来说，罚款的金额与其获得的收益相比是不值一提的，违法者违法成本很低，造成违法屡禁不止。法律对于违法者姑息纵容，相反对于受到巨额损失的中小股东来说，法院却以种种理由不予受理。

(四)中小股东自身的原因

中小股东受到侵害除了制度因素及保护措施不到位之外，也有中小股东自身方面的原因。(1)中小股东的“不作为”我国中小股东持股比例过低，分布极其分散，对公司信息的了解处于劣势，行使权利的成本过高，即便是股东大会的决议涉及到切身利益，出于“理智的冷漠”和“搭便车”心理，他们也很少参加股东大会，行使股东权利。因此，绝大多数中小股东怠于行使法律赋予的各项权利，给控股股东的侵害行为打开方便之门。(2)中小股东投机性强，投资盲目。我国中小股东数量众多，整体素质偏低。他们投资于上市公司的主要目的就是为了在二级市场上获取股票买卖价差，他们几乎不懂金融知识，不懂股票的实质，不注重股票的内在价值，把股市当作赌场，期望在股市上一夜暴富，凭小道消息进行股票买卖，不进行基础分析，大多数存在盲目的从众心理，普遍以投机的心态炒作，因此，很容易被控股股东、庄家以及证券中介机构欺骗，成为股市操纵的最终受害者。他们在市场中追涨杀跌盲目操作的行为既加剧了市场的风险，又助长了等违规行为。

二、上市公司中小股东权益保护的制度建议

(一)完善公司内部治理机制

完善公司内部制衡机制主要是通过规范股东大会、董事会、监事会运作规则，真正发挥其应有作用来实现。“会”的三种权力应相互监督、相互制衡。

1．完善股东大会制度。股东大会决议要能够体现全体股东的意志，维护公司的利益，在对控股股东进行权力限制或义务增加的同时保护中小股东的权益。可以限制控股股东的表决权，明确规定一个有效的投票权持股比例，超过部分的投票权将受到限制，这样也有利于上市公司股权的分散，形成合理的股权结构。

2．充分发挥独立董事的作用。在董事会建设方面，要突出和完善独立董事制度，充分发挥独立董事的作用。第一，要促使董事会的结构更合理。合理确定独立董事的比例，建立独立董事占多数的董事会结构，强化独立董事在董事会决策中的地位和作用。第二，增强独立董事的独立性。要修改完善现有的独立董事提名方法，增加中小股东选择独立董事的机会和权利。独立董事引入是为了监督控股股东及其人的行为，那么独立董事的人选就不能由控股股东选择，否则独立董事的作用就会大打折扣。可以考虑成立独立董事协会，由独立董事协会统一向上市公司派遣独立董事，保证其在经济、身份上的独立性，真正发挥独立董事的作用。第三，强化独立董事的问责制度，使独立董事认真地履行自己的职责，站在公司和全体股东利益的立场上发表意见。

3．充分发挥监事会的作用。监事会的设置应倾向于保护股东的权益，保障监事会独立、有效地行使监督职权。加大监事会的权力，强化监事会对公司财务的检查监督作用，如允许监事会直接聘请会计师而不需要股东大会和董事会的批准。(1)明确监事会的职责。监事会有权在法定职权范围内独立行使监督检查权，不受股东、董事、经理的干涉和制约，这就要求为监事会行使监督权提供法律保障和经济保障。(2)保证监事会的经济独立。我国《公司法》第五十七条规定：“监事会、不设监事会的公司的监事行使职权所必需的费用，由公司承担”。法律虽然赋予了监事会各项职权，但是实施监督所必需的费用仍由公司承担，而公司由控股股东控制，因此监事会的费用仍控制在控股股东手中，经济上的不独立使得监事会仍然受制于控股股东，因此无法达到有效的监督效果。可以附加一些规定，如公司必须留出一定数额的监事会专项经费，或规定公司不得拒绝支付监事会的日常监督活动费用等，防止控股股东通过限制监事会的费用支出而使监事会受制于控股股东，达不到有效的监督效果。(3)提高监事会成员的素质，增强监事会的权威性。建立监事资格认证制度，促使上市公司选择素质好、威望高的人担任监事。

(二)完善投资者保护法律制度

保护证券投资者利益应首先从法制完善和基本制度建设着眼。中小股东权益法律保护应从以下两方面加以完善：

1．合理设定民事赔偿责任。首先，要有各项具体的规定。如受害人如何确定、赔偿金额如何计算、违法行为主体依据何种原则承担民事法律责任等技术性问题都需要明确，以保证民事法律责任得以有效执行。其次，增强可操作性，保证其能够得到有效的执行。这就需要建立有效的诉讼制度，使权益遭到损害的所有投资者都能够得到赔偿，这样既保护了投资者的权益，又增加了违法成本。可以借鉴美国的“集体诉讼”制度。所谓集体诉讼是指全体股东利益受到损害时，一名股东提起的民事诉讼结果可以适用于全体股东。证券市场侵权案最突出的特点是受侵害者众多，个人投资者在精力、时间、经济上都没有能力单个提起诉讼，集体诉讼则可以弥补这一缺陷，节约各种成本。

2．实行“辨方举证”。在我国的司法实践中，一般在控方，控告某人有罪要有真凭实据。我国证券市场上普遍存在的欺诈行为具有相当的隐蔽性，证券欺诈者在市场中通常处于明显的优势地位，特别是和市场操纵行为。而作为控方的中小股东很难去调查取证，难以提起诉讼，即使是证监会也只能有选择地对典型事件进行调查，这也是我国目前市场操纵行为盛行的原因。刑法中通行的“无罪推定”原则在证券市场监管中会造成对证券市场欺诈者的庇护，如果在证券监管中运用“有罪推定”原则，由被监管者承担举证的责任和义务，不仅能大大降低监管机构的监管成本，而且能极大地提高监管效率。“辨方举证”需要经历一定的时间和程序，难以在短期内生效，但一旦推行，对股票市场的规范将会起到巨大的作用。

(三)建立完善的证券监管体系

1．重塑证监会的监管者角色，加强监管独立性。证监会应该作为一个独立控制的行政执法委员会从国务院独立出来，只对全国人大负责，不受国务院及其他行政部门的干涉，这样可以消除政府作为国有资产管理人和证券市场主办人对证监会过多的和政策支配，进而强化证监会的监管地位。赋予证监会在现行法律框架内独立实施监管的权力，减少以致避免对证监会的不合理行政干预。

2．加强对信息披露的监管。我国的证券市场是典型的信息不对称市场，因此，建立完善的信息披露制度，通过信息披露的强制性义务保证市场交易过程中信息的对称性，造就“公开、公平、公正”的市场，为中小股东权益保护提供良好的环境。其中，对信息披露的有效监管应从加大执法力度、提高信息造假成本来人手。

(四)增强中小股东的自我保护意识

1．要加强证券知识的学习。投资者只有加强学习，熟悉和掌握相关知识，才能主动介入对证券市场其他参与主体的监督中，从而保护自身合法权益不受侵害。

2．投资中发现问题要及时举报。监管部门限于人力、物力，不可能对市场上的所有违法犯罪线索都能及时掌握。中小股东在掌握了相关的证券投资知识之后，可以经常关注上市公司的财务报表，及时发现问题。中小股东的诉讼成本高昂，但可以及时向监管部门或执法机关举报，避免更多的中小股东受到侵害。

3．充分了解、行使法律赋予的各项权利。要了解法律赋予自身哪些权利，在权利受到侵害的时候可以采取什么方式维护自身权利，加强维权意识。